18/04/2018

A Responsabilidade do Estado e o Nexo de Causalidade

AUTOR:Henrique Lima - 58 visitas

A RESPONSABILIDADE DO ESTADO E O NEXO DE CAUSALIDADE
 

RESUMO:    Trata-se de artigo que analisa a Responsabilidade do Estado, discorrendo acerca de sua evolução histórica e situando-a no atual estágio evolutivo do direito constitucional brasileiro, bem como enfatizando a importância de se verificar com seriedade a real existência do nexo de causalidade entre a ação ou omissão culposa do Estado e o dano sofrido pelo terceiro, sob pena de se subverter a idéia de Justiça que orienta a Teoria da Responsabilidade Civil e causar indevido ônus a toda a sociedade por meio de infundadas condenações do Estado. (escrito em 2009)
 
TEXTO:
A Responsabilidade do Estado[i] não se resume à simples noção de que esse sempre responderá pelos danos, diretos ou indiretos, relacionados à atuação da Administração Pública, independentemente de culpa, como pode sugerir uma leitura apressada da norma contida no parágrafo 6º[ii] do artigo 37 da Constituição Federal de 1988.

Por isso tornam-se relevantes algumas ponderações acerca dos desdobramentos e elementos contidos no conceito da responsabilidade do Estado, a fim de facilitar a correta aplicação desse conceito e de evitar aquilo que o Ministro Gilmar Mendes chama de “apropriações indevidas de recursos da sociedade brasileira[iii] por meio de uma ilegítima utilização dos instrumentos normativos destinados à proteção da cidadania.

Segundo ensinamento de Clóvis Beviláqua, o fundamento da responsabilidade Estado é o princípio de justiça segundo qual toda lesão de direito ou dano devem ser reparados, de modo que “o Estado, tendo por função principal realizar o direito, não pode chamar a si o privilégio de contrariar, no seu interesse, esse princípio de justiça.[iv].

Três foram os períodos de desenvolvimento da responsabilidade do Estado.

O Período da Irresponsabilidade do Estado [1] teve seu apogeu nos países absolutistas em que a figura do soberano era sagrada e intocável, não sujeito a qualquer tipo de responsabilização.

O Período Civilista [2], conhecido também como intermediário ou misto, temperava a idéia de responsabilidade com a de irresponsabilidade, por meio de uma distinção entre atos de gestão e atos de império, incutindo àqueles a noção de culpa civil.

O Período Publicista [3], afastou a responsabilidade do Estado das regras do direito comum, entre elas a teoria do ilícito civil, mais ligada à culpa, e trouxe o conceito de risco, donde surgiu a Teoria do Risco, ou Teoria Objetiva, fundada na idéia de que os danos causados ao particular pela atuação do Estado devem ser socializados porque ocorreram enquanto se perseguia o benefício de todos, ou seja, na medida em que a atuação Estatal traz benesses para toda a sociedade, conseqüentemente, deve haver uma distribuição igualitária dos ônus e encargos[v] sofridos na busca dos benefícios sociais.

Foi a partir da construção da idéia de Estado Democrático de Direito, o qual submeteu o Estado à lei constitucional e reconheceu a existência de determinados direitos fundamentais, como garantia de defesa contra os abusos do Poder Estatal, que despontou a tendência de se prever a responsabilidade objetiva do Estado pelos danos causados aos particulares[vi].

O direito brasileiro não passou pelo Período da Irresponsabilidade do Estado[vii], porque, em que pese a Constituição do Império de 1824 e a Constituição Federal de 1891 não preverem a hipótese de responsabilidade do próprio Imperador ou do Estado, havia, de qualquer forma, a responsabilidade dos funcionários por seus atos culposos[viii], ou seja, já se tratava do Período da Civilista.

Desde a Constituição Federal de 1946 que no Brasil se adota a Teoria do Risco Administrativo, também chamada de Teoria do Risco Criado ou, ainda, de Teoria da Responsabilidade Objetiva[ix], atualmente fundada no parágrafo 6º do artigo 37 da Constituição Federal de 1988. Assim, o ponto nevrálgico da Responsabilidade do Estado deixou de ser a culpa do funcionário e passou a ser a verificação do nexo de causalidade entre a ação ou omissão e o dano ou lesão sofrida pelo terceiro.

O termo “nexo” significa vínculo, ligação, união; enquanto “causalidade” é a relação de causa e efeito. Entendendo-se, então, por Nexo de Causalidade “o vínculo, o elo entre a atividade estatal e o dano produzido ao terceiro[x].

A necessidade de existência desse elo entre o dano reclamado e a atividade ou omissão do Estado é assim referida por Yussef Said Cahali: “...a responsabilidade da Administração Pública, desvinculada de qualquer fator subjetivo, pode, por isso, ser afirmada independentemente de demonstração de culpa - mas está sempre submetida, como é óbvio, à demonstração de que, foi o serviço público que causou o dano sofrido pelo autor”.[xi]

Sendo justamente nisso que reside o problema da Responsabilidade do Estado, pois, conforme alertado pelo Ministro Gilmar Mendes[xii], devido a amplitude do conceito de Responsabilidade Objetiva e a superficialidade ou benevolência na verificação do Nexo de Causalidade, algumas decisões têm transformado o Estado num “pródigo e autofágico segurador universal[xiii], com reflexos negativos para toda a sociedade.

Reconhecendo-se que o Estado nada mais é que a união dos esforços e das contribuições de toda a sociedade, não é justo que fique sem a devida reparação o indivíduo que sofra um prejuízo decorrente de uma ação estatal, ainda que sem culpa da Administração, por ser presumido que, por agir o Estado em função do bem comum, aquele ato trouxe benefício social, cujos ônus devem ser socializados. Essa é a essência da Teoria do Risco Administrativo.

Por outro lado, deve-se ter cuidado especial tanto com a análise da real existência do liame entre o dano sofrido pelo terceiro e a ação ou a omissão culposa, essa derivada da inadimplência do dever de agir[xiv], como com a existência de possíveis excludentes de responsabilidade, porque, do contrário, estar-se-á subvertendo a intenção do legislador constituinte, tornando a inspiradora idéia de Justiça Social numa fonte de locupletamento ilícito.

A Teoria do Risco Administrativo, ao contrário da Teoria do Risco Integral, admite a prova das excludentes de responsabilidade, ou seja, culpa da vítima – ou de terceiro – força maior ou caso fortuito, por terem o condão de desfazer, romper, o liame causal imprescindível à responsabilização do Estado.

Quanto ao nexo de causalidade, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 130.764 assentou que a teoria adotada é a do dano direto e imediato, também denominada Teoria da Interrupção do Nexo Causal, que “só admite o nexo de causalidade quando o dano é efeito necessário de uma causa, o que abarca o dano direto e imediato sempre, e, por vezes, o dano indireto e remoto, quando, para a produção deste, não haja concausa sucessiva”, conforme explica o professo Agostinho Alvim[xv], citado no referido acórdão.

Em ambas as hipóteses – inexistência de nexo de causalidade ou a existência de excludente de responsabilidade – o ônus da prova caberá ao Poder Público.

Percebe-se que a Responsabilidade Estatal no estágio doutrinário e jurisprudencial que se encontra não carece de revisões, pois em perfeita consonância com o sentimento comum de Justiça Social, consubstanciado na idéia da socialização dos prejuízos decorrentes da atividade ou inatividade culposa do Estado, dado que presumidamente ocorreu em busca do bem comum.

O que precisa ser aperfeiçoada é sua aplicação, especialmente no que diz respeito à averiguação da ocorrência do nexo de causalidade, evitando-se que se confundam as “meras correlações com a causalidade[xvi], e da inexistência de quaisquer excludentes de responsabilidade.

Diante dessas breves considerações, pode-se perceber que o estudo da Responsabilidade do Estado é um assunto complexo e que exige detida reflexão, pois o descuido numa situação concreta poderá impor um injusto ônus ao prejudicado ou a sociedade, caso o pedido indenizatório seja julgado improcedente ou procedente, respectivamente, subvertendo-se com isso a intenção inicial de Justiça Social.

Henrique Lima é advogado atuante em defesas de servidores públicos, de trabalhadores da iniciativa privada e de profissionais liberais, em temas envolvendo direito previdenciário (INSS e RPPS), direito administrativo, direito do trabalho, direito tributário e direito do consumidor. É pós-graduado (lato sensu) em direito constitucional, direito do trabalho, civil, consumidor e família. Defende associações de classe e sindicatos. É sócio do escritório Lima, Pegolo & Brito Advocacia (www.lpbadvocacia.com.br) que possui sede em Campo Grande-MS e filiais em Cuiabá-MT, Curitiba-PR, Rio Brilhante-MS e Dourados-MS, mas atende clientes em vários Estados brasileiros. Foi homenageado pela Assembléia Legislativa de Mato Grosso do Sul com a "Comenda do Mérito Legislativo". É autor dos livros "Seus Direitos"; "Paternidade Socioafetiva - Direitos dos Filhos de Criação"; "Tsedacá - Justiça dos Judeus e Boas Obras dos Cristãos" e "Defesa Trabalhista dos Bancários". É presidente da Comissão de Direito Sindical da OAB/MS. Atualmente cursa mestrado em direitos fundamentais e garantismo judicial pela Universidade de Girona, Espanha, e pós-graduação em Direito Público pela Escola de Direito do Ministério Público. Conheça seus livros e outros artigos na página www.henriquelima.com.br. Dúvidas sobre este artigo? 67 99234-0066 (só WhatsApp).
 
 
 
[i] A respeito da opção de usar a denominação “Responsabilidade do Estado” ao invés de “Responsabilidade Civil do Estado” vide GIOLO JR., Cildo, Assunto Especial. Responsabilidade Civil do Estado. Revista Síntese de Direito Civil e Processual Civil n. 31. Setembro/Outubro, 2004. Porto Alegre: Síntese. Afirma o autor que o adjetivo civil é redundante porque as pessoas jurídicas de direito público só podem ser punidas patrimonialmente, ou seja, penas de caráter civil.
[ii] CF/88, art. 37, § 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
[iii] MENDES, Gilmar Ferreira; Mártires Coelho, Inocêncio e Gonet Branco, Paulo Gustavo. Curso de Direito Constitucional – São Paulo: Saraiva, 2007.
[iv] Código Civil do Estados Unidos do Brasil. Edição histórica. 7. tir. Rio de Janeiro: Editora Rio, v.1, [s.d.], p. 214-215.
[v] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2002. p. 527. A autora diz: “...princípio da igualdade de ônus e encargos sociais.”.
[vi] Cf. CARVALHO DIAS, Ronaldo Bretãs de., Assunto Especial. Responsabilidade Civil do Estado. Revista Síntese de Direito Civil e Processual Civil n. 29. maio/junho., 2004. Porto Alegre: Síntese.
[vii] MENDES, Gilmar Ferreira. Ob. Cit., pag. 797.
[viii] Kiyoshi Harada sustenta que esse período deve ser encarado como de irresponsabilidade do Estado. Vide seu texto: HARADA, Kiyoshi. Responsabilidade Civil do Estado. Jus Navigandi, Teresina, ano 4, n. 41, maio de 2000. Disponível em http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=491. Acesso em: 03 dez. 2007.
[ix]A responsabilidade objetiva, insculpida no art. 194 e seu parágrafo, da CF de 1946, cujo texto foi repetido pelas Constituições Federais de 1967 e 1969, arts. 105-107, respectivamente, não importa no reconhecimento do risco integral, mas temperado. Invocada pela ré a culpa da vítima e provado que contribuiu para o dano, autoriza seja mitigado o valor da reparação.” (Catharina Pugliese versus União. Acórdão lavrado no julgamento do RE 68.107/SP, Rel. Min. THOMPSON FLORES, em 04.05.70. Revista Trimestral de Jurisprudência, Brasília, v. 55, p. 50-54, jan. 1971.
[x] Weiler Siqueira, Bruno Luiz. “O nexo de causalidade na responsabilidade patrimonial do Estado”. Artigo disponível em http://www.senado.gov.br/web/cegraf/ril/Pdf/pdf_145/r145-22.pdf. Acessado em 06.12.2007.
[xi] CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade Civil: doutrina e jurisprudência. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 1988, p. 376. (RJTJSP, 68:145).
[xii] MENDES, Gilmar Ferreira. Ob. Cit., pag. 797.
[xiii] FREITAS, Juarez. “Responsabilidade Civil do Estado e o Princípio da Proporcionalidade”, artigo publicado em 19.01.2006. Disponível em: http://www.revistadoutrina.trf4.gov.br/artigos/edicao010/juarez_freitas.htm, acessado em 03.12.2007.
[xiv] “...somente haverá omissão, no sentido juridicamente relevante, se houver um prévio dever legal de agir...” MENDES, Gilmar Ferreira. Ob. Cit., pag. 801.
[xv] Alvim, Agostinho. Da inexecução das obrigações, 5ª ed., n. 226, pag. 370, Editora Saraiva, São Paulo, 1980.
[xvi] FREITAS, Juarez. ob. cit.
REDES SOCIAIS

COMENTÁRIOS

Todos os campos são obrigatórios

MAIS ARTIGOS

O IPTU dos Terrenos em Condomínios Fechados

O IPTU DOS TERRENOS EM CONDOMÍNIOS FECHADOS Apesar de a mídia já ter abordado a questão do IPTU de terrenos em condomínios fechados em Campo Grande e de vários proprietários já terem ingressado com ação judicial buscando a...

03/07/2018 LEIA MAIS

Os Planos de Saúde e a Recusa em Cobrir Tratamentos

OS PLANOS DE SAÚDE E A RECUSA EM COBRIR TRATAMENTOS Quanto mais as pessoas percebem a enorme deficiência do atendimento do SUS – Sistema Único de Saúde, mais aumenta a procura por um plano de saúde particular, na esperança de...

08/06/2018 LEIA MAIS

Isenção de Imposto de Renda para Professores Aposentados Portadores de Determinadas Doenças

ISENÇÃO DE IMPOSTO DE RENDA PARA PROFESSORES APOSENTADOS PORTADORES DE DETERMINADAS DOENÇAS Se existisse um índice que apurasse a discrepância entre a importância social de uma profissão e sua...

30/04/2018 LEIA MAIS

Isenção de Imposto de Renda: Problemas na Coluna, Depressão e LER/DORT

ISENÇÃO DE IMPOSTO DE RENDA: PROBLEMAS NA COLUNA, DEPRESSÃO E LER/DORT Apesar de a Lei 7.713/88 trazer uma relação das doenças que possibilitam a isenção do Imposto de Renda, percebo que na prática os contribuintes encontram...

20/04/2018 LEIA MAIS

FALE COMIGO

Site desenvolvido por:

Chamar no WhatsApp